Сауат Мынбаев: Мы будем способствовать становлению полноценного конкурентного рынка

Конкуренция на рынке железнодорожных перевозок - особо важная тема, о которой давно говорят. Наша газета решила выяснить, не забуксовал ли этот вопрос по каким-либо причинам.

- Сауат Мухаметбаевич, вскоре после назначения главой КТЖ вы неоднократно говорили, что для появления конкуренции нужно выполнить как минимум ряд базовых условий. Далеко ли удалось продвинуться в этом направлении?

- В 2020 году при всемерной поддержке правительства страны и ответственных государственных органов проведена масштабная работа по изменению системы тарифов на перевозки грузов железнодорожным транспортом. Изменения, которые вступили в силу с 1 января 2021 года, создали базовые условия для конкурентной среды в секторе грузовых перевозок. Давайте шаг за шагом разберемся в тех изменениях, о которых идет речь.

Начнем с того, что определимся со сферой, когда мы говорим о конкуренции на железнодорожном транспорте. Речь не идет об услугах магистральной железнодорожной сети, или, говоря простым языком, услугах, связанных с предоставлением железнодорожных путей и инфраструктуры для перевозок. Да, есть страны, где функционируют несколько конкурирующих железнодорожных компаний - владельцев магистральных путей. Наша модель, как и в большинстве стран мира, не предусматривает конкуренцию в сфере инфраструктуры, это сфера - естественная монополия.

Далее следуют услуги локомотивной тяги и предоставление вагонов для перевозок. Известно, что от регулирования услуги по предоставлению грузовых вагонов для перевозок государство полностью отказалось с 1 января 2017 года, эта услуга уже выведена в конкурентную среду. Все лица, имеющие вагоны, соответствующие правилам перевозки грузов, могут без ограничения оказывать услугу по обеспечению перевозок вагонами.

Таким образом, когда говорится о необходимости развития конкуренции на железной дороге, имеется в виду конкуренция в локомотивной тяге.

Для этого необходим целый набор базовых условий. И первое из этих условий - устранение из тарифа национального перевозчика грузов затрат на пассажирскую локомотивную тягу.

- В сентябрьском интервью 2019 года вы указывали на эти проблемы и говорили, что инструментом для исключения кросс-субсидирования было бы выделение пассажирских локомотивов в отдельное лицо и четкое разделение затрат на грузовые и пассажирские локомотивы. Свершились ли ваши планы? Что уже исполнено?

- До конца 2020 года нам удалось исполнить задуманное. Имеется компания по оперированию парком пассажирских локомотивов ТОО "Пассажирские локомотивы". Юридическая передача пассажирских локомотивов в работе.

Доходы и расходы на грузовую и пассажирскую локомотивную тягу полностью разделены. Для этого КТЖ провел следующую работу. Подготовив доказательную базу, проведя большую работу с консультантами компании Ernst&Young, в 2020 году мы смогли представить уполномоченному органу информацию о затратах пассажирской локомотивной тяги, которые финансировались за счет тарифа на услуги грузовой локомотивной тяги в экспортном, импортном и внутреннем сообщениях. Уполномоченный орган смог исключить эти затраты из тарифа на грузовую локомотивную тягу. Благодаря этим действиям с 1 января 2021 года тариф на грузовую локомотивную тягу в экспортном, импортном и внутреннем сообщениях уменьшился в среднем на 6 процентов.

- Будет ли в дальнейшем осуществляться поддержка пассажирских перевозок за счет грузовых?

- Хороший вопрос. Поддержка пассажирских перевозок за счет грузовых осуществляться будет, но с одним существенным изменением: источником для финансовой поддержки пассажирских перевозчиков будут не тарифные доходы от экспортно-импортных и внутренних перевозок, а доходы от транзита. При этом эксклюзивным правом на оказание услуг по перевозке грузов в транзитном сообщении обладает и будет продолжать обладать только национальный перевозчик грузов "КТЖ - Грузовые перевозки".

В дополнение к смене источника покрытия затрат пассажирской локомотивной тяги добавлю, что эта поддержка теперь будет осуществляться прозрачно в виде отдельного платежа от "КТЖ - Грузовые перевозки" в пользу ТОО "Пассажирские локомотивы". Эта сумма составит 55 млрд тенге в 2021 году.

То есть, строго говоря, конкурентной средой для грузовой локомотивной тяги будет являться только сфера экспортно-импортных и внутренних перевозок, а не транзит.

Что же касается пассажирской локомотивной тяги, то доходы ТОО "Пассажирские локомотивы", по сути, полностью будут состоять из субсидий из республиканского бюджета, а также платежа из доходов грузовой локомотивной тяги в транзитном сообщении (кросс-субсидий). Расходы ТОО "Пассажирские локомотивы" будут определяться в рамках этих доходов.

- С решением первой задачи для создания базовых условий для конкурентной среды разобрались. Что с другими задачами для создания справедливых условий тарифообразования на услуги грузовой локомотивной тяги в оговоренной вами сфере?

- Вся система тарифов в локомотивной тяге была выстроена из понимания, что на рынке работает только один оператор локомотивной тяги, он же и единственный перевозчик грузов. Ни государственные органы, ни сам перевозчик не имели потребности в различных тарифах на виды услуг - на электротягу, на теплотягу и на маневровое движение. Было достаточно иметь один усредненный тариф на все виды услуг, несмотря на то что удельные затраты на один вид услуг превышали удельные затраты на другой вид услуг более чем в два раза.

Ситуация изменилась, когда в 2018 году на рынке в пилотном режиме появились другие перевозчики. Формат этого пилотного режима предполагал и предполагает выделение частным перевозчикам отдельных маршрутов. Строго говоря, это не совсем конкуренция. Это замена монополии национального перевозчика на всех маршрутах на монополию отдельных частных перевозчиков на отдельных маршрутах.

На переходном этапе такой формат может работать. Это позволяет отработать многие вопросы взаимодействия одновременно нескольких перевозчиков на сети, чего ранее не было. Но проблема в том, что частные перевозчики естественным образом начинают выбирать для себя наиболее доходные маршруты с наименьшими издержками, а у национального перевозчика такого права выбора нет. Он должен перевозить все грузы безотносительно к их доходности. То есть ни о какой справедливой конкуренции речи идти не могло.

Приоритетные по доходности маршруты - это, например, электрифицированные маршруты, так как удельные затраты на электротягу значительно меньше затрат на теплотягу. При одинаковом уровне тарифа на электро- и теплотягу это означает сверхдоходы в электротяге.

В этой связи КТЖ обратился в правительство республики, Министерство национальной экономики, Министерство индустрии и инфраструктурного развития с предложением ввести дифференциацию тарифов на локомотивную тягу, а именно об установлении более низких тарифов на услуги электротяги и более высоких на услуги тепловозной тяги. Государственные органы, изучив наши аргументы, поддержали нас и в этом вопросе.

Дифференциация тарифов на тягу была введена одновременно с дифференциацией тарифов на услуги железнодорожной сети: на электрифицированных участках сети установлен более высокий тариф, на неэлектрифицированных участках ниже. Как результат, грузоотправитель не почувствовал разницу в тарифе от того, где перевозится его груз - на электрифицированном маршруте или неэлектрифицированном. Больший рост тарифа на электрифицированных участках железнодорожной сети компенсировался значительным снижением тарифа на электротягу. И наоборот, на неэлектрифицированных участках инфраструктуры тариф вырос меньше за счет более высокого тарифа на теплотягу по сравнению с электротягой.

Такая дифференциация также оправдана экономически, поскольку на электрифицированных участках в силу наличия дополнительного электроэнергетического оборудования затраты существенно выше, чем на неэлектрифицированных участках.

- Что с маневровым движением, которое вы упомянули? Это конкурентная среда?

- Маневровая тяга - это работа маневровых локомотивов на станционных и подъездных путях в целях формирования составов, перевозки вагонов со станционных путей на подъездные пути и обратно для погрузки и выгрузки. Касательно услуг маневровой тяги на подъездных путях - это уже конкурентный сектор. Здесь частники присутствуют. Нужно было внести ясность в станционную маневровую работу и в тарифообразование на формирование и расформирование составов.

Пока перевозчик был в единственном числе, то расходы на маневровые локомотивы и их работу полностью покрывались тарифом на грузовую локомотивную тягу. Когда появились другие перевозчики, то оказалось, что работу по формированию и расформированию составов частных перевозчиков осуществляет национальный перевозчик и включает расходы по этой работе в стоимость своей грузовой локомотивной тяги. Таким образом, тариф на грузовую локомотивную тягу национального перевозчика за счет этих затрат искусственно увеличивался, что приводило к его неконкурентоспособности.

Решение последовало следующее: с 1 января 2021 года функция формирования и расформирования составов при помощи маневровых локомотивов вошла в состав услуги магистральной железнодорожной сети, расходы на нее включены в тариф МЖС. Теперь национальный оператор инфраструктуры КТЖ сможет закупать на рынке услуги маневровой работы в целях формирования и расформирования поездов.

- Как следует из сказанного, решено много вопросов для создания предпосылок в целях конкуренции на рынке железнодорожных перевозок. Однако вы отметили, что это базовые условия. Что за рамками этих условий?

- По всем указанным направлениям работа активно идет, но содержательные вопросы по формированию конкурентной среды на железной дороге остаются.

Самое ценное в формировании конкурентной среды для локомотивной тяги - это мотивация перевозчиков к улучшению качества обслуживания и понижению цены на тягу. Но стоит ли ожидать, например, понижения цены (тарифа) на тягу для грузоотправителей при действующем сейчас формате пилотного проекта с монополией нескольких перевозчиков на отдельных маршрутах? Это не факт. Даже с учетом того, что все участники рынка защищают свои тарифы в уполномоченном органе.

Задачу снижения тарифа может решить полноценная ценовая конкуренция между перевозчиками за каждый маршрут, а не просто раздача маршрутов увеличивающемуся количеству перевозчиков, пусть даже с фиксацией тарифа.

Конкуренцию за так называемые "нитки графика" еще предстоит обсудить, понять реализуемость этого подхода в наших условиях.

Следующий содержательный вопрос - это имеющаяся на сегодня дифференциация тарифов на локомотивную тягу по видам грузов. Как известно, есть группа с низкой стоимостью локомотивной тяги, например, это железная руда, уголь, зерно. Есть группа грузов со средней стоимостью локомотивной тяги, например, строительные грузы, глинозем. И наконец, грузы с высокой стоимостью тяги - цветные металлы, нефтепродукты. Например, тариф на локомотивную тягу на нефтепродукты превышает тариф на локомотивную тягу на уголь в 4,6 раза.

Такое разнообразие тарифов по видам грузов (21 группа грузов) сосуществует рядом с себестоимостью, которая формируется по абсолютно иным принципам. Основными факторами, влияющими на себестоимость, являются тип используемой тяги (электрифицированная/ неэлектрифицированная), объемы перевозки, дальность маршрута, тяжесть груза.

Почему имеет место именно такое различие тарифов по грузам? Потому что железнодорожные тарифы - это инструмент государственной экономической политики. Благодаря им можно перераспределить нагрузку, связанную с расходами на перевозки, с одной группы товаров на другую.

Для инфраструктуры наличие дифференциации тарифов по грузам приемлемо, поскольку получатель этих доходов монополист - национальный оператор инфраструктуры КТЖ. Для монополиста опасность кроется только в критичном изменении структуры грузооборота, например, в снижении объема перевозок дорогостоящих грузов или увеличении объемов перевозок дешевых грузов.

Это было приемлемо и для сферы локомотивной тяги, пока там был один-единственный национальный перевозчик. Однако если в скором будущем здесь будет работать много перевозчиков и вопрос развития полноценной конкуренции в сфере локомотивной тяги будет в приоритете, то государству рано или поздно придется отказаться от ценового регулирования в этом секторе так же, как в свое время оно сделало это для вагонной составляющей перевозки.

До 2013 года тариф за пользование вагонами также дифференцировался по видам грузов. Постепенно росло число частных собственников вагонов, в итоге рынок услуги оперирования вагонами с 2017 года был полностью дерегулирован. Что произошло с ценами на вагоны для перевозок? Дерегулирование привело к полному отказу дифференциации тарифов на вагонную составляющую в зависимости от вида груза.

Теперь цены на оперирование вагонами зависят от рыночной конъюнктуры и от типа вагона, например, на полувагоны, фитинговые платформы и т. д., но не от вида перевозимого груза.

При таком переходе тяжелее всех дерегулирование вагонной составляющей сказалось на тех видах грузов, для которых ранее тариф был дешевым, в том числе для социально значимых, например, угля и зерна.

Вопросы поддержки перевозки таких видов грузов должны решаться либо за счет государственных субсидий, как это было с экспортными перевозками зерна, либо дифференциацию тарифа по видам грузов можно частично перенести на МЖС.

Полагаю, что по мере адаптации рынок постепенно придет к отказу от дифференциации тарифа на локомотивную тягу по видам грузов. Но, как скоро это будет происходить, вопрос открытый.

- И как оценить длительность этого процесса создания полноценного конкурентного рынка перевозок?

- Ответ непростой. Надо понимать все последствия перехода. Переход может быть чувствительным для отдельных отраслей экономики. К счастью, есть способы, как я сказал выше, смягчить эти последствия. Их надо просчитать и согласовать.

Как вариант, правительство может принять и разные переходные форматы на пути к полностью конкурентному рынку тяги.

- Что вы имеете в виду?

- Может, будет вынесено решение о продолжении пилотного проекта в нынешнем формате с закреплением частных перевозчиков на отдельных маршрутах, но с увеличением их количества. Это не лучший вариант, так как частники, естественно, будут претендовать на наиболее доходные маршруты, а национальный перевозчик будет вынужден работать на остальных, в основном убыточных. Кто-то же должен возить грузы и на этих маршрутах.

Или, например, правительство установит лимит на максимальную долю рынка, которую могут занять частные перевозчики в экспортно-импортных и внутренних перевозках, и конкуренция будет идти в этих пределах.

Или конкуренция перевозчиков по цене будет лишь на специально выделенных для этого маршрутах.

Но в любом случае речь не должна идти лишь об административном отъеме маршрутов и, соответственно, доходов у национального перевозчика без всякой конкуренции.

Все эти и другие варианты должны быть дополнительно обсуждены с участием профильных государственных органов, КТЖ, частных перевозчиков с последующим принятием согласованных решений.

Все видят, что движение в сторону становления конкурентной среды в сфере грузовой локомотивной тяги имеет хорошую динамику. Это не имитация работы, как это иногда бывает. Многое уже сделано. Надо лишь продолжить работу в набранном темпе.

За КТЖ могу сказать, что мы будем не только в целом способствовать становлению полноценного конкурентного рынка в грузовой локомотивной тяге, но и инициировать соответствующие проекты решений.

Сергей АЗАРОВ, Нур-Султан