Как править миром

В январе 1919 года, вскоре после окончания Первой мировой войны, в Париже началась конференция, страны-участницы которой договорились о создании Лиги Наций. Организация должна была работать на предот­вращение будущих конфликтов и обеспечивать безопас­ность, но у нее не вышло - уже через 30 лет в мире началась новая большая война. После окончания Второй мировой Лига Наций самораспустилась, а вместо нее была создана Организация Объединенных Наций (ООН). Согласно уставу, главная цель ООН - поддержание международного мира и безопасности. Организация проводит миротворческие и гуманитарные миссии, помогает жертвам вооруженных конфликтов и служит площадкой для дипломатических отношений.

Дилеммы Совета безопасности

Сегодня многие критикуют ООН, особенно Совет Безопасности (СБ), за неэффективность и бюрократию. Войн в мире не становится меньше, а страны, которые соглас­но плану должны следить за мировой безопасностью, оказались по разные стороны идеологических (да и вполне осязаемых) баррикад. В самой организации прекрасно понимают, что теряют доверие. Свидетельство этому, например, тема последней ежегодной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, посвященной восстановлению доверия и возрождению международной солидарности.

Одна из главных проблем ООН - устройство Совета Безопасности. Это стало в очередной раз понятно после начала полномасштабного вторжения России в Украину: Совет Безопасности оказался парализован, ведь в его составе есть страна-агрессор с правом вето.

Совет Безопасности ООН - орган, который по задумке должен отвечать за координацию любых военных операций в рамках организации. По итогам Второй мировой в Совбез ООН было решено взять одиннадцать стран: пять из них - на постоянной основе, а остальные - на выборной. Постоянные члены СБ - США, Франция, Великобритания, Китай и Россия (правопреемница СССР).

Все эти государства были союзниками во время Второй мировой и в теории должны были оставаться ими и дальше и преследовать общую цель - защищать мир от любых проявлений военной агрессии. Постоянным членам Совбеза ООН было решено дать право вето, то есть возможность заблокировать любое решение.

- Многим, особенно менее влиятельным государствам, не нравилась идея вето с самого начала. Споры велись еще в 1945 году в ходе переговоров по созданию Устава ООН, - рассказывает профессор международного права Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе (UCLA) Кал РАУСТИАЛА. - Но в итоге представители некоторых стран, в частности США, заявили, что без вето не будет ООН. В ходе конференции один из спикеров от США даже разорвал копию чернового варианта устава со словами: “Убрав вето, вы уничтожите устав целиком”.

Механизм для крайних случаев

Дав Совбезу право вето, ООН, по сути, сделала невозможным любые следующие реформы органа. По мнению Раустиалы, эта особенность - одновременно преимущество и слабая сторона Совбеза. С одной стороны, наличие вето действительно парализует Совбез, если мнения его постоянных членов расходятся по какому-либо вопросу. С другой стороны, более влиятельные страны просто отказались бы вступать в ООН, если бы им не дали права вето, и тогда организацию постигла бы та же участь, что и Лигу Наций.

Несмотря на ригидность системы, один раз устройство Совбеза удалось реформировать. В 1965 году Генеральная Ассамблея ООН предложила увеличить состав непостоянных членов органа c шести до десяти в связи с тем, что все больше стран примыкали к ООН. В итоге решение было принято.

Право вето изначально было задумано как механизм для самых крайних случаев. Но уже через год после создания ООН, в 1946-м, Советский Союз впервые использовал это право, заблокировав резолюцию делегатов из Ливана и Сирии о выводе французских и британских войск со своих территорий. С тех пор СССР применил вето еще как минимум 50 раз. Россия успешно продолжает эту традицию.

25 февраля 2022 года, на следующий день после начала полномасштабного вторжения России в Украину, СБ вынес на обсуждению резолюцию, в которой осуж­далась военная агрессия и звучал призыв немедленно вывести войска с территории суверенного государства. Россия ожидаемо наложила вето на эту резолюцию.

Конечно, не только РФ активно использует право вето. Через месяц после начала новой волны палестино-израильского конфликта, в декабре 2023-го, Россия совместно более чем с 90 государствами вынесла на обсуждение Совбеза резолюцию о немедленном прекращении огня в секторе Газа. На это решение наложили вето США.

Эти примеры наглядно иллюстрируют, что мир, в котором мы живем сегодня, максимально далек от реалий 40-х годов прошлого века. Многие считают, что необходимы реформы. В поисках альтернативы южноафриканский Институт по вопросам безопасности (ISS) запустил кампанию Elect the Council (“Выбери Совет”), которая занимается продвижением альтернативной конфигурации Совбеза. Согласно предложению ISS, Совбез стоит расширить до 24 участников (вместо 15, как сейчас), а также убрать постоянное членство и право вето.

Профессор международных отношений Индианского университета Дэвид БОСКО также считает, что Совбез стоит расширить в связи с меняющимся раскладом сил в мире, но сомневается, что получится лишить страны права вето.

- Такие державы, как Россия, Китай и США, могут не согласиться участвовать в Совете Безопас­ности без права вето. Так что, на мой взгляд, сохранение вето необходимо, - считает эксперт. - Интересный вопрос возникает, когда рассматривается возможность добавления новых постоянных членов: следует ли им также предоставлять право вето? Лично я склоняюсь к отрицательному ответу. Кажется разумным ограничивать право вето в его текущем виде. С другой стороны, такой подход создает значительное неравенство.

Военная немощь и коррупция

ООН регулярно критикуют за неэффективность гуманитарных миссий: у организации часто не получается собрать военных вовремя и в достаточном количестве. Один из печально известных примеров - миссия, направленная на поддержание перемирия в Руанде в 1993 году.

Гражданская война в восточноафриканском государстве Руанда началась в 1990-м, а через 3 года сторонам конфликта удалось подписать документ о перемирии - Арушские соглашения. Совбез ООН принял решение отправить в Руанду миротворцев, чтобы те следили за соблюдением соглашения. Однако, как выяснилось позже, миротворцев оказалось слишком мало и у них не было достаточных полномочий и подготовки.

Уже через полгода после начала миротворческой миссии в стране начались новые столкновения между двумя этническими группами - тутси и хуту. Правительство Руанды, состоящее преимущественно из хуту, отдало приказ силовикам расправиться со всеми тутси - в Руанде начался геноцид. За 4 месяца, по разным оценкам, погибли от 500 тысяч до миллиона человек. Миротворцы ООН не смогли предотвратить катастрофу: они в основном наб­людали и не вмешивались. По данным академиков, виной тому ряд причин: недостаточное чис­ло военных, медленная реакция со стороны Совбеза, нежелание стран-участниц посылать своих солдат в другое государство.

После Руанды ООН проводила еще ряд миротворческих миссий, большинство из которых признаны неудачными. Самые яркие примеры - Югославия, Судан, Сомали. Одна из причин неудач связана с недостаточным вовлечением стран - участниц Совбеза, считает профессор Дэвид Боско.

- В первую очередь Совбез вносит финансовый вклад в миро­творческие операции, - объясняет эксперт. - Страны Совбеза редко предоставляют военных или проводят инструктаж и подготовку. Возникают трудности с обеспечением войск миротворцев всем необходимым.

Еще одна проблема организации - периодически возникающие коррупционные скандалы. Самый крупный такой скандал был связан с программой “Нефть в обмен на продовольствие” (Oil for Food Programme), запущенной в 1996 году. Программа была направлена на предоставление гуманитарной помощи Ираку, который переживал последствия тяжелейших экономических санкций.

Эти санкции, введенные после войны в Персидском заливе и одобренные ООН, должны были способствовать демилитаризации Ирака, но в результате в стране начался продовольственный кризис. “Экономические санкции, введенные Совбезом ООН против Ирака в период с 1990 по 2003 год, стали причиной одной из наиболее трагичных гуманитарных катастроф”, - писала в 2020-м исследовательница Джой ГОРДОН.

Программу “Нефть в обмен на продовольствие” предложили США во главе с тогдашним президентом страны Биллом КЛИНТОНОМ. Идея была описана в самом названии: Ирак должен был продавать нефть по заниженной цене, а на вырученные деньги покупать одобренные ООН продукты и другие жизненно необходимые товары.

Многие критиковали саму структуру программы, считая, что она позволяет президенту Ирака Саддаму ХУСЕЙНУ оставаться у власти. Но главный скандал развернулся уже после окончания программы в 2003 году, когда стали появляться сведения о коррупции в рамках миссии.

Согласно расследованию, опуб­ликованному в 2005-м, Саддаму Хусейну при поддержке представителей ООН и дружественных банкиров удалось заполучить $1,8 млрд на манипуляциях с контрактами по продаже нефти и закупке продовольствия.

Отметим, финансирование деятельности ООН происходит за счет обязательных платежей, которые вносят все страны-участницы. Сумма вклада для каждой страны рассчитывается отдельно с учетом объема ВВП и численности населения.

На сегодняшний день самый большой донор ООН - это США. Согласно данным за 2020-2021 годы, Штаты внесли в казну организации почти треть (28%) от общего бюджета. Далее с большим разрывом идут Китай (15%), Япония (8,5%) и Германия (6%). Пятерку лидеров замыкает Великобритания (5,8%).

- Вклад США действительно довольно значительный и дает им большое влияние, - рассуждает Боско. - Есть два способа взглянуть на это. Первый - это несправедливо и дает им слишком много власти, слишком много влияния. Второй - богатые страны берут на себя расходы, которые бедные страны не могут позволить себе.

Важная штука в дипломатии

Нельзя сказать, что в деятельности ООН вообще нет успехов. Хотя многие миротворческие миссии окончились неудачей, исследования показывают, что наличие миротворцев все равно повышает шансы поддержания мира там, где был конфликт.

ООН выступает также дипломатической площадкой для всех стран-участниц. В результате совместной работы принимаются документы, которые становятся основой международного права и вектором, указывающим, куда старается двигаться человечество в целом. Например, Всеобщая декларация прав человека, Женевские конвенции, устанавливающие правила ведения войны, или Парижское соглашение по климату.

- ООН - это место, где все могут поболтать. Это важная штука в дипломатии, - резюмирует Раустиала. - Не всегда эти беседы приводят к чему-то серьезному, но все-таки ООН - это место, где все (страны. - Ред.) встречаются. Не стоит ждать от ООН роли международной полиции. Это просто не то, чем занимается организация. Но говорить, что ООН бесполезна, тоже не совсем справедливо. У организации есть свои недостатки, но ее вклад и роль на мировой арене всегда были весьма заметными.

В академической среде идет много споров по поводу того, как могла бы выглядеть ООН при идеальном сценарии, в чем ее сильные и слабые стороны. Но эксперты не сомневаются, что такая организация в любом случае нужна.

- Не все государства неукоснительно следуют Уставу ООН. Можно использовать аналогию с ограничениями скорости на дорогах. Ограничения скорости регулярно нарушаются, но вряд ли кто-то скажет, что они не нужны, - резюмирует Боско.

novayagazeta.eu