Сенатор Едил Мамытбеков: Как нам реорганизовать нацфонд

С другой стороны, Кабмин на этой неделе попросил парламент одобрить увеличение изъятий из Нацфонда в размере более четырёх триллионов тенге, что не просто настораживает, но попросту обнажает вопрос, давно уже лежащий на поверхности: что осталось от этого института с точки зрения его первоначального замысла и какова его ближайшая судьба, которую в последние годы постоянно испытывают непомерными изъятиями?

И те, и другие в своих аргументах ссылаются на Главу государства. Первые приводят его тезисы о том, что экономика страны должна работать на народ Казахстана, а вторые уверяют депутатов в том, что изъятые средства «будут направлены на обеспечение сбалансированности республиканского бюджета в рамках обеспечения дополнительным финансированием реализации поручений главы государства».

Безусловно, январские события этого года вскрыли язвы, которые созревали и гнили последнее десятилетие. Они были вызваны серьезными социально-экономическими проблемами, которые накапливались в последние годы.

Исходим из того, что одной из главных проблем, по оценке главы государства, является отрыв государственных органов и акиматов от реалий развития общества, что привело к резкому социальному неравенству и проблеме имущественного расслоения общества. У всех на устах слова президента о том, что национальными благами страны владеют всего 162 человека, которые заинтересованы только в развитии своего бизнеса. Как следствие это тормозит процессы диверсификации экономики на индустриально-инновационной основе, которые более полутора десятка лет не могут найти своего развития.

Не удивительно, что создание социального фонда «Қазақстан халқына» способствовало активизации дискуссий и Национальном фонде. Конечно же, «Қазақстан халқына» - это далеко не выход из создавшейся ситуации, особенно в части повышения реального благосостояния и благополучия граждан нашей страны. Связано это с системной коррупцией в стране, а также узаконенными в нормативно-правовых актах и законах Республики Казахстан, в том числе в основном законе страны - Конституции. Безусловно, Национальный фонд в последние кризисные годы активно выполняет функцию «спасательного жилета», но обращение к нему уже становится не исключительной необходимостью, а привычкой.

Президент считает, что при попустительстве ответственных государственных органов выделяются немалые средства на программные проекты, целесообразность которых вызывает сомнения. Это наглядный пример снижения уровня профессионализма в системе государственного правления, что свелось к бесконечным бутафорским презентациям программ.

Сложившейся ситуации, конечно, способствовали нормы действующей Конституции. При этом многие граждане Республики Казахстан даже не знают об этих нормах. Например, выросшие еще в период существования СССР, считают: "Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории». Но это абсолютно не так, так как согласно статьи 6 Конституции Республики Казахстан определено - «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности». А по закону о госсобственности определено, что управление государственным имуществом осуществляет Республика Казахстан или административно-территориальная единица Республики Казахстан.

Поэтому считаю, что данную статью Конституции необходимо изменить: хозяином должен быть народ, а не государство. Ведь именно эта норма позволила стать ненасытным хозяином всего Казахстана олигархическим группам с криминальным оттенком. Есть, кстати, в основном законе страны и другие устаревшие и даже противоречащие новым реалиям нормы. К примеру, 11 января глава государства Токаев (впервые с 2007 года) поручил правительству поручил разработать программу действий по ускоренному социально-экономическому развитию и улучшению благосостояния граждан. По итогам будет дана оценка эффективности работы нового Кабинета Министров.

Но норма об утверждении Программы правительства в парламенте была в Конституции до 2007 года, и, согласно поправкам 2007 года, правительство ответственно перед президентом и более не подотчетно парламенту в общем порядке, а только в установленных конституциях случаях (статья 64). А согласно статьи 67 Конституции, премьер-министр после своего назначения более не обязан представлять доклад о Программе правительства парламенту.

Таким образом деятельность правительства свелась к реализации общенационального плана на основе посланий главы государства без должной ответственности за его реализацию и свою программу действий, если, конечно, она у них есть.

С первых лет независимого развития государство, в условиях полнейшей экономической разрухи, вызванной последствиями разрушения хозяйственно-производственных связей в период развала советской экономики, сильнейшего дисбаланса денежно-кредитной и бюджетной системы, четырехзначной инфляции и падения жизненного уровня народа, вынуждено было уделять основное внимание проблемам скорейшего преодоления спада, восстановления и подъема промышленного производства.

Иного пути просто не было.

При этом главной проблемой в первые годы Казахстан стала задача привлечения инвестиций в реальный сектор экономики, в частности, в перерабатывающую сферу. Вместе с тем, для иностранных инвесторов значительный интерес представляли отдельные отрасли горнодобывающей промышленности. В этих условиях государство вынуждено было пойти по пути ускоренного развития сырьевых отраслей, имея в виду обеспечение на этой основе в среднесрочной перспективе достаточно стабильной финансовой базы для инвестирования обрабатывающей сферы экономики.

Поэтому опережающими темпами стали развиваться ключевые отрасли горнодобывающей промышленности – нефте- и газодобыча, добыча и первичная переработка руд цветных и черных металлов, доля которых в валовом продукте страны выросла с 10,3% в 1991 году до 61,4% в 2010 году.

Создание финансового задела позволило приостановить спад, обеспечить стабилизацию и постепенное оживление производства в перерабатывающих отраслях экономики.

Одновременно с этим, появилась необходимость, во избежание «голландской болезни», адсорбции доходов от продажи сырьевых ресурсов и накопления их излишнего объема в Национальном фонде.

При формировании концепции Нацфонда мы исходили главным образом из опыта Норвегии, несмотря на то, что мир предлагал целый ряд социально-ориентированных подходов нефтяных держав (Кувейта, Саудовской Аравии, ОАЭ) к формированию и распределению доходов от нефти.

Норвежский подход предполагает, что в Стабилизационный фонд страны поступают все деньги от продажи нефти, тогда как его расходы не превышают 3% от совокупного объема. Попросту говоря, норвежцы используют лишь инвестиционный доход, который образуется от вложений в иностранный бизнес, облигации и недвижимость, не касаясь суверенного объема фонда.

Подобный выбор казахстанского высшего менеджмента объяснялся максимальным прагматизмом, ориентированным на главную на тот переходный период задачу - обеспечение устойчивого развития экономики на основе финансово-инвестиционной стабильности.

Соответственно, в 2005 году была принята первая Концепция формирования и использования средств Нацфонда на среднесрочную перспективу. В результате принятой политики в периоды экономического роста были обеспечены стерилизация избыточного притока валюты, снижение давления на обменный курс тенге и инфляцию. Была проведена антикризисная политика, в рамках которой из Национального фонда использовались средства в размере 10 млрд. долларов США, которые были направлены на стабилизацию финансового сектора, решение проблем на рынке недвижимости, поддержку малого и среднего бизнеса, развитие агропромышленного комплекса и реализацию инновационных, индустриальных и инфраструктурных проектов.

Подобный стабилизационный принцип функционала Нацфонда был сохранен при принятии в 2010 году второго варианта Концепции формирования и использования средств Нацфонда.

При этом были введены некоторые регуляторы. Предусматривалось фиксирование гарантированного трансферта в республиканский бюджет в размере 8 млрд. долларов США и возможность его корректировки в сторону уменьшения или увеличения до 15 % в зависимости от ситуации в экономике. Также был определен неснижаемый остаток средств Фонда в размере 20% от ВВП, который в дальнейшем был увеличен до 30%.

В целом реализация этой Концепции позволила сохранить и приумножить валютные активы Фонда – в период 2010-2014 гг. в 2,3 раза, и при этом реализовать важнейшие антикризисные программы в 2014-2015 годах.

Наконец, в декабре 2016 года был принят третий, более продвинутый, на мой взгляд, вариант Концепции, который основной целью Фонда определял сбережение финансовых ресурсов посредством формирования накоплений для будущих поколений и снижения зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках. Другими словами, главными приоритетами Фонда стали сберегательная и стабилизационная функции.

Для достижения указанной цели в период с 2018 года по 2030 годы предусматривается решение следующих задач: стабилизация активов Национального фонда и недопущение дальнейшего сокращения; обеспечение сбалансированности бюджета и снижение зависимости бюджета от нефтяных доходов, сокращение ненефтяного дефицита; повышение эффективности управления активами Национального фонда.

Сегодня можно прямо сказать, что последняя задача была полностью провалена.

Нарушен принцип, изложенный в Концепции: любое иное использование средств Национального фонда запрещено, включая инвестирование средств Национального фонда во внутренние финансовые инструменты казахстанских эмитентов.

Трудно точно подсчитать, сколько средств Нацфонда было направлено на оздоровление плохих, неэффективных, но «своих» банков, причем без намека на возвратность, поскольку эти банки слились, трансформировались в иные банки типа JUSAN. Но это огромные суммы, которые никто не собирается возвращать в Фонд.

Много средств уходит на финансирование проектов-прожектов типа «Экономика простых вещей», эффективность которой трудно оценить в виду отсутствия отчетности. И так далее и тому подобное. Может прозвучать излишне эмоционально, но мы сегодня просто безответственно проедаем Фонд, включая сберегательную часть для будущих поколений.

Сегодня как никогда назрела необходимость существенно трансформировать отношение к процессам формирования и использования не какого-то безликого, а народного Национального фонда. И прежде всего, по возможности, в максимальной степени социализировать. Сейчас наиболее популярны призывы к тому, чтобы каждый гражданин страны получал определённую ренту от разработки природных богатств. Такие предложения звучали и в 90-е годы, но в те времена подобный призыв был объективно неприемлем. За 30 лет наша наука сделала немало открытий, но среди нет прорывных. Машину времени никто не изобрёл, и к той дискуссии уже не вернуться. Поезд ушёл, и решения приняты. Но это не значит, что мы не должны рассматривать эти вопросы на новом этапе, с учётом новых реалий. Ведь есть богатый мировой опыт, когда многие крупные нефтяные производители не только складывают средства, вырученные от экспорта сырья, в суверенные фонды или направляют их на прибыльные проекты государственного значения, но и заботятся о рядовых гражданах, делясь с населением поступлениями от продажи «черного золота».

В той же Норвегии в настоящее время из функционально трансформировавшегося Стабфонда при рождении ребенка на его счет сразу поступает не менее трёх тысяч долларов, и эти счета периодически пополняются до достижения совершеннолетнего возраста, что позволяет к 18 годам норвежцам располагать сбережениями в суммах не менее ста тысяч. Кувейт также платит новорожденным по три тысячи долларов, гражданам выделяют беспроцентный кредит в размере 220 тысяч, каждому несовершеннолетнему выплачивается пособие в размере ста семидесяти долларов ежемесячно, а неработающие домохозяйки ежемесячно получают по триста долларов. Не менее солидные социальные программы есть в Саудовской Аравии, Эмиратах.

Безусловно, их опыт может быть использован при трансформации нашего Нацфонда в Фонд с «человеческим лицом». Вместе с тем, к решению этой исключительно ответственной задачи необходимо подходить по принципу «777 раз отмерить, прежде чем отрезать».

Необходимо учесть не только наши внутренние социально-экономические и общественно-политические особенности, но и всю полноту динамично меняющихся внешних факторов и условий, определяемых трендами мировой геополитики во внешнеэкономических отношениях.

Ни в коей мере не приемлем радикальный путь решения проблемы, который некоторой части нашего общества может показаться привлекательным – это национализация всех предприятий в нефтегазовом секторе, а также в других секторах горнодобывающей промышленности, с целью перечисления всей полноты доходов от продажи сырьевых ресурсов. Казалось бы, самый легкий метод решения всех задач. Однако он не приемлем по двум обстоятельствам.

Во-первых, национализация компаний с участием иностранного капитала может вызвать – и скорее всего так и будет – ответную реакцию мирового сообщества в виде санкционных ограничений в международных отношениях, как это случилось с Ираном, в одночасье в период исламской революции осуществившим национализацию нефтяных предприятий. Короче - мало не покажется. Во-вторых, надо отдавать отчет в том, что мы просто не потянем весь этот взваленный груз нефтегазового сектора ни по технологиям добычи, ни в техническом обеспечении, ни в кадровом обеспечении, ни в инвестициях.

Другой крайностью может явиться подход, назовем его как полная социализация Фонда, когда все средства или их значительная часть направляются на решение социальных нужд и начисления на персональные счета. Другими словами, подход, сопоставимый с практикой арабских нефтяных стран. Однако подобный излишне потребительский подход связан с рисками быстрого истощения Фонда в условиях возможных прецедентах длительной неблагоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках.

К тому же при этом не следует сбрасывать со счетов и фактор непредсказуемой геополитики даже в ареале постсоветского пространства. Яркий пример – Украина, в которой в период 2019-2021 гг. прорабатывались вопросы о наделения граждан доходами от реализации природных богатств. Предполагалось введение экономических паспортов украинцев, как своеобразных счетов, открываемых новорожденному гражданину, на который до его 18-летия должны поступать государственные средства от продажи полезных ископаемых. По некоторым сведениям, подписание соответствующего указа президентом Украины предполагалось в январе-феврале этого года, но не случилось по известным причинам. Нельзя исключить ненулевую вероятность того, что все это не могло сыграть роль триггера событий, поскольку этот украинский опыт явно не накладывался на современную российскую действительность.

Поэтому мне видится целесообразным не отходить от выбранного ранее концепта Нацфонда, но при этом существенно диверсифицировать его функционал. Однако при этом нет большого смысла в попытках «изобретать велосипед», имея в виду свой путь формирования и использования доходов от реализации сырьевых ресурсов страны. А есть смысл подойти с точки зрения осмысления мирового опыта в приложении к нашим реалиям.

Исходя из этого посыла, конструкция Фонда, на мой взгляд, должна состоять из трех подфондов – стабилизационного, сберегательного и суверенного. При этом функциями подфондов должны являться следующие.

Для Стабилизационного - обеспечение сбалансированности бюджета и снижение зависимости бюджета от нефтяных доходов, сокращение ненефтяного дефицита, а также финансирование расходов в условиях форс-мажора, вызываемых мировыми или субрегиональными кризисами.

Для Сберегательного – исходные и последующие начисления по норвежскому опыту на лицевые счета новорожденным казахстанцам, вплоть до исполнения 18 лет. Тем самым, эти средства предназначаются как для текущего, так и будущего поколений. При этом, данный подфонд как бы выполняет и функции стимулирования рождаемости в стране.

Для Суверенного – накопление средств в качестве формирования «подушки безопасности». Средства из этого подфонда не направляются на потребление (за исключением отчислений в Сберегательный подфонд в случае его истощения, но строго по согласованному решению Наблюдательного совета, Парламента и Правительства). В целях дополнительного приумножения средства подфонда могут вкладываться в высокодоходные инвестиционные инструменты на возвратной основе и с зачислением процентов в этот же подфонд.

Доходы от реализации продукции сырьевых отраслей должны зачисляться в подфонды на основе пропорций, численное значение которых определяется на принципах серьезных научно-методических исследований и прогнозирования текущих, средне- и долгосрочных перспектив социально-экономического развития Казахстана.

Сформированная схема функционирования Нацфонда со всеми обоснованными механизмами и инструментами регулирования должны быть облачены в «рубашку» адекватного законодательного и нормативно правового обеспечения.

Безусловно, неизбежно могут возникать вопросы о том, что будет с Нацфондом, когда со временем, хоть и достаточно отдаленным, сырьевые природные ресурсы иссякнут. Думаю, к этому времени отечественная экономика будет полностью диверсифицирована на индустриально-инновационной основе и экономика будет иметь высокие показатели конкурентных преимуществ, что гарантирует успешное развитие, вне зависимости от изменчивой конъюнктуры на мировых сырьевых рынках.

Едил Мамытбеков, Нур-Султан